IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
5866 del 1993, proposto da Bigoni Maria Anna, rappresentata e difesa
dagli avv. Roberto Gilli e Giorgio Natoli, elettivamente domiciliata
presso il secondo, in Roma, via Cicerone n. 28;
Contro la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio; e nei
confronti del comune di Lagosanto, in persona del sindaco pro-tempore
non costituito in giudizio; di Bacilieri Giovanna, non costituita in
giudizio; per l'annullamento della decisione del Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna Bologna, sez. II, 12
settembre 1992, n. 452, con la quale e' stato respinto il ricorso
proposto per l'annullamento del provvedimento 27 giugno 1989, n.
22422/1 del Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti
locali della regione Emilia-Romagna, a sua volta recante annullamento
della deliberazione della Giunta comunale di Lagosanto 11 maggio
1989, n. 162, di nomina della ricorrente, quale vincitrice di
concorso, nel posto di bibliotecaria del comune;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la memoria prodotta dall'appellante;
Vista la propria ordinanza 2 ottobre 1993, n. 1458, con la quale e'
stata respinta la domanda di sospensione dell'esecutivita' della
sentenza appellata;
Vista la propria sentenza non definitiva 13 maggio 1996, n. 537,
con la quale e' stato accolto in parte l'appello;
Vista la propria ordinanza 13 maggio 1996, n. 538, con la quale e'
stata sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art.
8, alinea n. 7, del testo unico della legge comunale e provinciale,
approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383, in relazione agli artt. 3,
primo comma e 51, primo comma della Costituzione;
Vista la sentenza della Corte costituzionale 18 luglio 1997, n.
249, che ha dichiarato non fondata la predetta questione di
legittimita' costituzionale;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'11 maggio 1999 la relazione del
consigliere Giaccardi e udito, altresi', l'avv. Luigi Manzi, per
delega dell'avv. Natoli, per l'appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
L'odierna appellante, Bigoni Maria Anna, si classifico' prima nella
graduatoria del concorso pubblico per un posto di assistente di
biblioteca indetto dal comune di Lagosanto con deliberazione di
Giunta 23 marzo 1987, n. 195.
Avendo ella dichiarato, nella domanda di partecipazione al
concorso, di non aver riportato condanne, mentre dal suo certificato
del casellario risultava iscritta una condanna alla pena della multa
per emissione di assegni a vuoto, il comune soprassedette alla nomina
e fece rapporto all'autorita' giudiziaria.
Ne segui' una condanna alla pena di L. 100.000 di multa per il
reato di false dichiarazioni su qualita' personali, previsto
dall'art. 496 del codice penale; dopo di che la Giunta municipale,
con deliberazione 11 maggio 1989, n. 162, procedette ugualmente alla
nomina (con decorrenza 1 giugno 1989), sul ritenuto presupposto che,
a seguito della sentenza della Corte costituzionale 14 ottobre 1988,
n. 971, si fosse reso inapplicabile il divieto di assunzione di
persone condannate per delitti contro la fede pubblica, sancito
dall'art. 8, n. 7 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (T.U.L.C.P.).
L'atto di nomina fu annullato dal Co.re.co. della regione
Emilia-Romagna, sezione di Ferrara, con atto 27 giugno 1989, n.
22422/2, sul rilievo della perdurante vigenza dell'art. 8 cit.,
insuscettibile come tale di disapplicazione a seguito
dell'intervenuta declaratoria di illegittimita' costituzionale di
altre disposizioni di legge, relative alla diversa materia della
destituzione di diritto (in particolare, l'art. 247 T.U.L.C.P.).
Nel provvedimento tutorio si osservava altresi' che il posto messo
a concorso non poteva comunque essere coperto nel 1989, in ragione
dei limiti legislativi alle assunzioni previsti dalla legge 29
dicembre 1988, n. 554.
L'atto di annullamento fu impugnato dinanzi al T.A.R.
dell'Emilia-Romagna con due distinti ricorsi, rispettivamente
proposti dalla Bigoni e dal comune di Lagosanto.
In ambedue i ricorsi veniva dedotta, in via principale, la non
operativita' del divieto automatico di assunzione ex art. 8 cit., a
seguito dell'intervenuta decisione della Corte costituzionale in
materia di destituzione di diritto; in subordine veniva sollevata
questione di legittimita' costituzionale della suddetta disposizione
di legge, ove ritenuta rigidamente preclusiva all'assunzione, per
violazione degli artt. 3, 4, 25 e 97 Cost.
Con sentenza n. 452 del 1992 il tribunale adito, riuniti i due
ricorsi, li ha dichiarati inammissibili per omessa deduzione di
censure nei confronti dell'autonomo capo del provvedimento di
controllo concernente l'impossibilita' di procedere alla nomina per
l'anno 1989, ritenuto di per se' sufficiente a sorreggere il disposto
annullamento tutorio.
Avverso tale decisione ricorre in appello l'interessata, censurando
la declaratoria di inammissibilita' del ricorso di primo grado e
riproponendo sia la questione dell'applicazione dell'art. 8 del
T.U.L.C.P. alla fattispecie in esame, sia la subordinata eccezione
di illegittimita' costituzionale della disposizione anzidetta.
Con sentenza non definitiva n. 537/1996 questa sezione ha accolto
in parte l'appello, ritenendo che il rilievo dell'organo di controllo
relativo al divieto di far decorrere la nomina dal 1989 non
comportasse di per se' l'annullamento della delibera controllata,
rimanendo comunque integro l'interesse della ricorrente a beneficiare
della nomina, sia pure con decorrenza successiva al 1989.
Con la stessa decisione e' stata altresi' ritenuta infondata la
tesi relativa all'inapplicabilita' del divieto di assunzione sancito
dall'art. 8 del T.U.L.C.P.
Con ordinanza n. 538/1996, in pari data, la sezione ha quindi
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
alinea n. 7, del testo della legge comunale e provinciale, approvato
con r.d. 3 marzo 1934, n. 383, in relazione agli artt. 3, primo
comma e 51, primo comma della Costituzione.
Con sentenza 18 luglio 1997, n. 249, la Corte costituzionale ha
dichiarato non fondata la predetta questione di legittimita'
costituzionale.
L'appello e' quindi tornato in decisione dinanzi a questa sezione
alla pubblica udienza dell'11 maggio 1999.
D i r i t t o
1. - Come risulta dalla premessa esposizione in fatto, nel corso
del presente giudizio d'appello la Corte costituzionale e' gia' stata
investita, con ordinanza n. 538/1996 di questa sezione, della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, alinea n. 7,
del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico della legge comunale e
provinciale), in relazione agli artt. 3, primo comma e 51, primo
comma Cost.
Veniva evidenziato, nella suddetta ordinanza di rimessione, un
unico profilo di non ragionevolezza della scelta legislativa con la
quale si e' vietato, con rigido automatismo e senza possibilita' di
valutazione discrezionale del caso di specie, l'assunzione ai
pubblici impieghi di persone condannate per determinati reati. Piu'
precisamente, si assumeva da parte della sezione - con espresso ed
immediato riferimento alla ben nota giurisprudenza costituzionale in
tema di destituzione di diritto: sentenza n. 971/1988 e successive -
"che il titolo di reato, al quale soltanto si riferisce la
disposizione sospettata di incostituzionalita' (come gia' quella
sulla destituzione) puo', nei singoli casi, classificare fatti,
insignificanti dal punto di vista della pericolosita' sociale e della
capacita' a delinquere, del tutto diversi dal tipo di fatti che la
coscienza collettiva comunemente vi associa, e rispetto ai quali il
divieto di assunzione nei pubblici uffici puo' costituire misura
sproporzionata.
2. - In relazione a tale (limitata) prospettazione, la Corte
costituzionale, con sentenza n. 249 del 1997, ha dichiarato non
fondata la questione sollevata, osservando:
a) che non puo' essere invocato un parallelismo tra l'ipotesi
dell'assunzione e quella della destituzione, mancando nel primo caso
la possibilita' di dar corso al procedimento disciplinare che
consente la valutazione della gradualita' delle sanzioni per fatti
penalmente rilevanti addebitati al dipendente, con correlativa
limitazione della discrezionalita' della pubblica amministrazione;
b) che l'automatismo del divieto di assunzione derivante da
condanna per determinati reati - specialmente quando questi abbiano
riguardo alle funzioni che il dipendente e' chiamato a svolgere -
appare in armonia con i principi costituzionali, ponendosi come
filtro di ammissione e previa garanzia del buon andamento
dell'amministrazione e della dignita' di quanti sono chiamati a
ricoprire uffici pubblici;
c) che la diretta previsione normativa dei casi di esclusione
garantisce anche un'applicazione uniforme di criteri, ad ulteriore
garanzia dei principi di eguaglianza e di buon andamento.
4. - In sintesi, la sentenza della Corte ha dunque ritenuto, in
coerenza con la prospettazione offerta alla questione dall'ordinanza
di rimessione, che la sussunzione sotto un unico titolo di reato di
fatti tra loro marcatamente eterogenei e tali da riflettere gradi di
pericolosita' sociale e capacita' a delinquere notevolmente diversi,
non sia di per se' indicativa di irragionevolezza della previsione
legislativa che annette alle condanne riportate per tali fatti
valenza rigidamente ed automaticamente preclusiva all'assunzione a
pubblici impieghi.
Come la stessa Corte sottolinea nella parte conclusiva della
propria sentenza, peraltro, un diverso aspetto - non denunziato
dall'ordinanza di rimessione, e quindi non esaminato ex professo - e'
quello relativo alla selezione operata dal legislatore dei vari reati
per i quali sia previsto l'automatismo: profilo, questo, attinente
alla discrezionalita' del legislatore, il cui esercizio puo' essere
sindacato solo ove si ravvisi nella scelta una manifesta
irragionevolezza.
Sotto tale profilo, ad avviso della sezione, suscita non
manifestamente infondati dubbi di illegittimita' costituzionale, tali
da giustificare una seconda rimessione degli atti al giudice delle
leggi, la specifica previsione contenuta nell'art. 8, alinea n. 7,
del r.d. n. 383/1934 che esclude dalla nomina agli uffici comunali e
provinciali, e a quelli dei relativi consorzi, "Êi condannati... per
delitti contro la fede pubblica".
Come noto, il titolo VII del codice penale racchiude sotto la voce
"delitti contro la fede pubblica" una variegata e disparata
pluralita' di reati, suddivisi in quattro diversi capi aventi
rispettivamente ad oggetto la falsita' in monete, carte di pubblico
credito e valori di bollo, la falsita' in sigilli, strumenti o segni
di autenticazione, certificazione o riconoscimento, la falsita' in
atti e le c.d. falsita' personali.
Ulteriori ed eterogenee figure di delitti contro la fede pubblica
si trovano poi catalogati in leggi speciali e di settore: fra gli
altri, si ritiene per lo piu' che anche il reato di emissione di
assegni a vuoto, all'epoca dei fatti sanzionato dall'art. 116 del
r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736, sia ascrivibile alla categoria di
delitti in esame.
Orbene, l'odierna appellante ha riportato due condanne ostative
all'assunzione all'impiego comunale, entrambe per delitti contro la
fede pubblica: la prima, per un remoto episodio di emissione di
assegno a vuoto, la seconda per il delitto di "false dichiarazioni
sulla identita' o su qualita' personali proprie o di altri", di cui
all'art. 496 cod. pen., subita per non aver dichiarato l'esistenza
della precedente condanna in occasione della stesura della domanda di
partecipazione al concorso pubblico da cui ebbe a scaturire la nomina
successivamente annullata dall'organo di controllo.
Ambedue le condanne hanno comportato l'applicazione di una mite
pena pecuniaria, segno evidente di valutazione, da parte del giudice
penale, di limitata offensivita' del fatto-reato e ridotta capacita'
a delinquere del reo.
Cio' nonostante, l'appellante si e' vista automaticamente e
definitivamente precludere l'accesso al pubblico impiego comunale,
cui legittimamente aspirava in qualita' di vincitrice di concorso,
per il solo fatto che i suddetti episodi - pur catalogabili alla
stregua della coscienza sociale in un'ampia zona grigia di confine
tra i fatti che meritano una pena e quelli che non e' ragionevole
assoggettare a sanzione punitiva - si trovano inseriti, al pari di
gravi fatti criminosi, come tali ben altrimenti percepiti dalla
coscienza sociale (quali, ad esempio, la fabbricazione e spaccio di
monete false, la contraffazione del sigillo dello Stato destinato ad
essere apposto sugli atti del Governo, ovvero la falsita' materiale
ed ideologica commessa da pubblico ufficiale in atti pubblici), nella
categoria legislativa dei "delitti contro la fede pubblica".
E dunque, nella fattispecie in esame, la flagrante irragionevolezza
dell'automatismo nell'esclusione della ricorrente dall'accesso al
pubblico impiego a cui aspirava deriva non solo, e non tanto, dalla
riconducibilita' ai singoli titoli di reato per i quali la stessa ha
riportato condanna di fatti materiali di lievissima entita' e
potenzialita' lesiva, quanto piuttosto dalla stessa previsione da
parte del legislatore di un'unica vastissima e proteiforme categoria
di reati - i delitti contro la fede pubblica - dotati di livelli di
offensivita' sociale tra loro enormemente diversificati, come reso
evidente dalla graduazione delle rispettive pene edittali.
E poiche', in tale variegata congerie di ipotesi di reato (talune
delle quali, non a caso, depenalizzate dalla piu' recente
legislazione) si rinvengono anche figure delittuose punibili (ed in
concreto punite) con la sola pena pecuniaria, o comunque con sanzioni
di esigua entita', accanto ad altre sanzionate con pesantissime pene
detentive, sembra sussistano seri elementi di dubbio in ordine alla
compatibilita' di siffatta indiscriminata scelta legislativa con il
canone della ragionevolezza, costituente, come ricorda la stessa
Corte, limite invalicabile anche per la c.d. discrezionalita' del
legislatore.
Sotto questo (diverso) profilo si ritiene quindi non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
alinea n. 7, del r.d. n. 383/1934, nella parte in cui contempla quale
causa ostativa di assunzione all'impiego presso enti locali l'aver
riportato condanna per (qualsivoglia) delitto contro la fede
pubblica, in relazione all'art. 3, primo comma Cost., nonche', di
riflesso, in relazione all'art. 51, primo comma Cost., relativo al
diritto dei cittadini di accedere agli uffici pubblici.
5. - Sempre in relazione ai parametri costituzionali sopra
ricordati appare, infine, non manifestamente infondato anche un
ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale dell'intero art.
8, alinea n. 7, cit., non sollevato dalla precedente ordinanza di
rimessione, e peraltro espressamente dedotto nelle difese scritte
dell'appellante.
Come noto, mentre la normativa regolatrice del rapporto di pubblico
impiego presso gli enti locali conteneva due distinte disposizioni,
rispettivamente afferenti alle condanne ostative alla nomina agli
uffici (art. 8 T.U.L.C.P.) e a quelle comportanti la destituzione di
diritto (art. 247 T.U.L.C.P.), una tale distinzione non era invece
presente nella normativa regolatrice dell'impiego statale, ove la
tipologia delle condanne penali ostative all'assunzione in servizio
veniva desunta indirettamente, in via interpretativa, dalla
previsione afferente le condanne comportanti la destituzione di
diritto (art. 85, lettera a), d.P.R. n. 3/1957).
Orbene, tale diverso assetto formale delle legislazioni - pur fra
loro sostanzialmente coincidenti - rispettivamente regolatrici
l'impiego statale e quello locale, ha fatto si' che la portata
caducante delle pronunzie della Corte costituzionale in tema di
destituzione di diritto abbia esplicato inizialmente conseguenze
alquanto diverse nei due comparti di impiego pubblico. In
particolare, mentre nell'ambito dell'impiego locale e' stata abrogata
la sola disciplina relativa alla destituzione di diritto di cui
all'art. 247 T.U.L.C.P., mentre e' rimasta operante, fino alla
successiva espressa abrogazione da parte dell'art. 64 della legge 8
giugno 1990, n. 142, la disciplina relativa alle cause automatiche di
esclusione dalla nomina di cui all'art. 8 dello stesso t.u.,
viceversa nell'ambito dell'impiego statale l'abrogazione della norma
(unica) in tema di destituzione di diritto ha comportato altresi'
l'immediato travolgimento della speculare disciplina (desunta, come
detto, in via meramente interpretativa) in tema di condizioni
ostative all'accesso all'impiego.
Ne deriva, per il periodo antecedente all'abrogazione dell'art. 8
T.U.L.C.P. (nel quale si colloca la fattispecie attualmente in
decisione) un'evidente ed irragionevole disparita' di trattamento tra
gli aspiranti all'impiego locale e gli aspiranti all'impiego statale
che abbiano riportato condanne per un identico titolo di reato
(quale, in particolare, un delitto contro la fede pubblica), subendo
gli uni, e non invece gli altri, l'effetto automaticamente preclusivo
all'assunzione derivante dalla norma residuata all'abrogazione da
parte delle pronunzie costituzionali.
Ed e' appena il caso di rilevare che, tra i due settori posti a
raffronto, sarebbe stato se mai ragionevole mantenere una disciplina
di maggior rigore e garanzia per l'accesso all'impiego statale,
anziche' per quello locale, in esatta antitesi con l'assetto
normativo scaturito dagli interventi caducatori della Corte, fin
tanto che il legislatore del 1990 non e' intervenuto a porvi rimedio,
rendendo nuovamente omogenee le rispettive discipline di settore.
Anche sotto tale aspetto deve quindi ritenersi non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
alinea n. 7, del T.U.L.C.P., in relazione agli artt. 3, primo comma e
51, primo comma Cost., stante l'evidente ed ingiustificata disparita'
di trattamento penalizzante - nell'arco di tempo considerato - gli
aspiranti ad impiego presso ente locale, quale l'odierna appellante,
rispetto agli aspiranti ad impiego statale.
6. - Quanto alla rilevanza delle prospettate questioni, vengono
integralmente richiamate e ribadite le considerazioni gia' sviluppate
dalla precedente ordinanza di rimessione di questa sezione, che la
sentenza n. 249/1997 della Corte ha ritenuto condivisibili.
Poiche', infatti, la sentenza parziale n. 537/1996 di questa
sezione, nel riformare la decisione di inammissibilita'
dell'originario ricorso resa in primo grado dal t.a.r., si e'
altresi' pronunziata negativamente sulla principale doglianza dedotta
con il terzo motivo di ricorso, affermando l'applicabilita' alla
fattispecie in esame dell'art. 8, alinea n. 7, del T.U.L.C.P., cosi'
come motivatamente ritenuto dall'impugnato provvedimento dell'organo
di controllo, ne discende che soltanto l'eventuale caducazione di
detta norma per effetto di una pronunzia della Corte che ne ravvisi
l'incompatibilita' con il dettato costituzionale puo' consentire un
esito favorevole del giudizio per l'odierna appellante.